PPWR pod presją po rozpoczęciu stosowania. EPR ujawnia problem fragmentacji rynku

Zaledwie kilka dni po rozpoczęciu stosowania unijnego rozporządzenia w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych pojawił się apel o jego częściowe wstrzymanie i zmianę. Consumer Choice Center wskazuje na koszty, które nowe obowiązki mogą generować dla przedsiębiorstw prowadzących sprzedaż transgraniczną. Spór dotyka jednak problemu znacznie szerszego niż samo PPWR – rozdrobnienia krajowych systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta, które Komisja Europejska sama wcześniej uznała za jedną z barier jednolitego rynku.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, znane jako PPWR, zaczęło być zasadniczo stosowane 12 sierpnia 2026 r. Regulacja obejmuje cały cykl życia opakowania – od jego projektowania i składu, przez wprowadzanie na rynek, po gospodarowanie powstającym odpadem. Jej celem jest m.in. ograniczenie ilości odpadów opakowaniowych, zmniejszenie wykorzystania surowców pierwotnych oraz zwiększenie możliwości recyklingu opakowań wprowadzanych na rynek UE.

Kilka dni po tej dacie Consumer Choice Center opublikowało stanowisko, w którym wezwało Komisję Europejską do wstrzymania części nowych wymagań i ich ponownego przeanalizowania. Organizacja zwraca przede wszystkim uwagę na sytuację mniejszych przedsiębiorstw prowadzących sprzedaż bezpośrednio do odbiorców w innych państwach członkowskich. Według CCC obowiązki związane z rejestracją, uczestnictwem w krajowych systemach gospodarowania odpadami opakowaniowymi, raportowaniem ilości opakowań oraz – tam, gdzie znajduje to zastosowanie – ustanowieniem przedstawiciela mogą powodować koszty nieproporcjonalne do skali sprzedaży.

Nie oznacza to jednak, że Unia Europejska zdecydowała się na zatrzymanie PPWR. Apel Consumer Choice Center jest stanowiskiem organizacji advocacy i nie zmienia obecnie obowiązujących przepisów. Samo PPWR nadal znajduje zastosowanie od 12 sierpnia 2026 r., zgodnie z przewidzianym harmonogramem.

Jeden rynek, wiele obowiązków

Kontrowersja jest interesująca z punktu widzenia przedsiębiorstw, ponieważ dotyczy jednego z podstawowych założeń europejskiego rynku wewnętrznego. Rozporządzenie ma tworzyć bardziej jednolite ramy prawne dla opakowań w całej Unii. Jednocześnie obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta nadal są wykonywane na poziomie poszczególnych państw członkowskich.

PPWR przewiduje prowadzenie rejestrów producentów oraz obowiązek rejestracji przedsiębiorstwa w państwach, w których po raz pierwszy udostępnia ono opakowania lub produkty w opakowaniach. Odpowiedzialność producenta nie kończy się więc na zapewnieniu zgodności samego opakowania z wymaganiami technicznymi. Dochodzą do niej obowiązki związane z finansowaniem i organizacją gospodarowania odpadami oraz raportowaniem.

Problem ma szczególne znaczenie dla przedsiębiorstw działających na kilku rynkach jednocześnie. Producent lub sprzedawca nie analizuje wówczas wyłącznie jednego europejskiego aktu prawnego, lecz również sposób organizacji systemu EPR w każdym kraju, do którego wprowadza produkty.

Co istotne, na fragmentację tych wymagań zwróciła uwagę również sama Komisja Europejska. W strategii jednolitego rynku z maja 2025 r. wskazała rozszerzoną odpowiedzialność producenta jako jeden z obszarów generujących bariery administracyjne. W przedstawionym przez Komisję przykładzie przedsiębiorstwo objęte jednocześnie obowiązkami EPR dotyczącymi opakowań, sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz baterii, chcąc prowadzić sprzedaż w trzech dużych państwach członkowskich, musiało dokonać łącznie 16 rejestracji i kontaktować się z 10 różnymi organami. Przykład nie odnosi się wyłącznie do opakowań, dobrze pokazuje jednak skalę komplikacji wynikającej z nakładania się krajowych systemów.

Komisja już wcześniej zaproponowała uproszczenie części EPR

Dlatego obecnej dyskusji nie należy interpretować wyłącznie jako reakcji organizacji konsumenckiej na wejście PPWR w fazę stosowania. Problem administracyjnego obciążenia przedsiębiorstw był już wcześniej przedmiotem działań legislacyjnych Komisji.

10 grudnia 2025 r. Komisja przedstawiła w ramach pakietu upraszczającego przepisy środowiskowe propozycję dotyczącą obowiązku ustanawiania przedstawicieli do spraw rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Projekt COM(2025) 982 zakłada zawieszenie do 1 stycznia 2035 r. stosowania przepisu PPWR nakładającego taki obowiązek na określonych producentów z siedzibą w jednym państwie UE, którzy bezpośrednio udostępniają opakowania lub produkty w opakowaniach użytkownikom końcowym w innym państwie członkowskim.

Celem propozycji jest ograniczenie kosztów administracyjnych i pozostawienie przedsiębiorstwom z UE możliwości dobrowolnego korzystania z przedstawiciela, zamiast ustanawiania go jako obowiązkowego elementu działalności transgranicznej. Projekt nie oznacza natomiast zniesienia całego systemu EPR ani obowiązków związanych z rejestracją, raportowaniem czy finansowaniem gospodarowania odpadami opakowaniowymi.

Co równie istotne, na 19 sierpnia 2026 r. jest to nadal projekt legislacyjny, prowadzony w zwykłej procedurze ustawodawczej pod numerem 2025/0395(COD), a nie obowiązująca zmiana PPWR. W 2026 r. swoje stanowiska w sprawie projektu przedstawiały już Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów, natomiast procedura pozostaje w toku.

To rozróżnienie ma znaczenie dla przedsiębiorstw przygotowujących własne procedury compliance. Zapowiedź uproszczenia regulacji nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia obowiązku wynikającego z obecnego brzmienia przepisów.

EPR może stać się jednym z kolejnych obszarów przebudowy PPWR

Spór wokół pierwszych dni stosowania PPWR pokazuje szersze wyzwanie regulacyjne. Harmonizacja wymagań dotyczących konstrukcji, oznakowania czy właściwości opakowań nie musi automatycznie oznaczać harmonizacji systemów odpowiedzialności producenta.

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa szczególnie istotna jest więc odpowiedź na pytanie nie tylko „czy opakowanie spełnia PPWR?”, lecz także „kto jest producentem w rozumieniu przepisów EPR w danym modelu dystrybucji i w którym państwie powstają konkretne obowiązki?”.

Komisja podkreśla w swoich materiałach wdrożeniowych, że pojęcia producenta i producenta opakowania pełnią w PPWR różne funkcje. Podmiot odpowiedzialny za zgodność techniczną opakowania nie zawsze musi być tym samym podmiotem, który odpowiada za wykonanie obowiązków EPR w państwie, w którym opakowanie stanie się odpadem.

Dla przedsiębiorstw z branży farmaceutycznej, suplementów diety, kosmetycznej oraz dla producentów i dostawców opakowań oznacza to potrzebę analizy nie tylko konstrukcji opakowania, ale również całego modelu przepływu produktu: miejsca wytworzenia, podmiotu wprowadzającego produkt na konkretny rynek, sposobu dystrybucji oraz odbiorcy końcowego.

Znaczenie tego zagadnienia będzie rosło wraz z dalszym wdrażaniem PPWR. Komisja opublikowała już wytyczne oraz odpowiedzi na pytania dotyczące praktycznego stosowania rozporządzenia, co samo w sobie pokazuje skalę wątpliwości interpretacyjnych zgłaszanych przez rynek i administracje państw członkowskich. Najnowszy dokument FAQ został opublikowany 3 sierpnia 2026 r., tuż przed rozpoczęciem zasadniczego stosowania PPWR.

Nie zatrzymanie PPWR, lecz dyskusja o sposobie jego wdrażania

Apel Consumer Choice Center jest więc przede wszystkim kolejnym sygnałem, że wraz z przechodzeniem PPWR z etapu przygotowań do praktycznego stosowania coraz większego znaczenia nabierają koszty operacyjne compliance.

Nie ma obecnie podstaw, aby mówić o zatrzymaniu całego rozporządzenia czy decyzji Komisji o jego generalnej rewizji. Istnieją natomiast konkretne działania zmierzające do uproszczenia części obowiązków EPR, a procedura dotycząca przedstawicieli producentów pokazuje, że unijne ramy mogą być jeszcze korygowane.

Dla przedsiębiorstw najbezpieczniejszym podejściem pozostaje zatem przygotowanie się do obowiązujących wymagań przy jednoczesnym monitorowaniu procesów legislacyjnych. PPWR nie jest już regulacją przyszłości – od 12 sierpnia 2026 r. weszło w etap praktycznego stosowania. Dopiero teraz będzie jednak widać, które elementy nowego systemu okażą się możliwe do stosowania bez większych problemów, a które będą wymagały dalszej harmonizacji lub uproszczenia.